IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1968 del 2015, proposto da:
comune di Moricone, comune di Sezze, comune di Bagnoregio,
comune di Ischia di Castro, comune di Genazzano, comune di Rignano
Flaminio, comune di Magliano Romano, comune di Torrice, comune di
Carbognano, comune di Sgurgola, comune di Arpino, comune di Rocca
Priora, comune di Cori, comune di Bassano Romano, comune di Lariano,
comune di Fondi, comune di Paliano, comune di Aquino, comune di
Piedimonte San Germano, comune di Montelibretti, comune di Capranica,
comune di San Lorenzo Nuovo, comune di Tessennano, comune di
Tuscania, comune di Gavignano, comune di Anguillara Sabazia, comune
di Casalvieri, comune di Nazzano, comune di Rocca di Papa, comune di
San Vito Romano, comune di Posta Fibreno, comune di Morlupo, comune
di Castelliri, Anci Lazio, comune di Olevano Romano, comune di
Priverno, comune di Castelnuovo Cilento, in persona dei legali
rappesesentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avv. Enrico
Michetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via
Giovanni Nicotera, 29;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero
dell'interno, Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali, Presidenza del Consiglio dei ministri, Istat - Istituto
nazionale di statistica, in persona dei legali rappresentanti pro
tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale
dello Stato, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
e con l'intervento di ad adiuvandum:
comune di Bellegra, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Emanuele Riccardi, con domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, Via Giovanni Nicotera, 29;
comune di Anagni, comune di Blera, comune di Monte Compatri,
comune di Palestrina, comune di Fontechiari, in persona dei Sindaci
pro tempore, rappresentati e difesi dall'avv. Enrico Michetti con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Nicotera,
29;
comune di Frascati, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Michetti, con domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Nicotera, 29;
comune di Anagni, comune di Farnese, comune di Gallicano nel
Lazio, comune di Calcata, comune di Genzano di Roma, comune di
Manziana, comune di Sezze, comune di Sermoneta, comune di
Montefiascone, comune di Serrone, comune di Ponzano Romano, comune di
Ferentino, comune di Vejano, comune di Arlena di Castro, comune di
Sant'Oreste, comune di Boville Ernica, comune di Velletri, in persona
dei Sindaci pro tempore, rappresentati e difesi dall'avv. Enrico
Michetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via
Giovanni Nicotera, 29;
comune di Minervino Murge, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Tommaso Di Gioia, con domicilio
eletto presso lo studio legale Assumma in Roma, Via Giovanni
Nicotera, 29;
comune di Ginosa, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Massimiliano Di Cuia, con domicilio
eletto presso lo Studio legale Placidi in Roma, Via Cosseria, 2;
Regione autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Luciani e
Sandra Trincas, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;
Marco Profili, nella qualita' di legale rappresentante del
«Comitato NO Imu Agricola», rappresentato e difeso dagli avvocati
Liliana Farronato e Stefano Mosillo, con domicilio eletto presso gli
stessi in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 1;
Giorgia Meloni, in proprio e nella qualita' di legale
rappresentante di FDI - AN (Fratelli d'Italia - Alleanza Nazionale),
nonche' Fabio Rampelli, in proprio e nella qualita' di legale
rappresentante del Gruppo Parlamentare FDI - AN (Fratelli d'Italia -
Alleanza Nazionale), rappresentati e difesi dagli avvocati Liliana
Farronato e Stefano Mosillo, con domicilio eletto presso gli stessi
in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 1;
Confagricoltura Viterbo - Rieti, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Liliana Farronato e Stefano Mosillo, con domicilio eletto presso gli
stessi in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 1;
Movimento «I Forconi», in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Liliana Farronato e
Stefano Mosillo, con domicilio eletto presso gli stessi in Roma,
Piazzale delle Belle Arti, 1;
Confagricoltura Sicilia - Federazione Regionale Agricoltori della
Sicilia, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Liliana Farronato e Stefano
Mosillo, con domicilio eletto presso gli stessi in Roma, Piazzale
delle Belle Arti, 1;
C.I.A. - Confederazione Italiana Agricoltori di Viterbo, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avvocati Liliana Farronato e Stefano Mosillo, con domicilio
eletto presso gli stessi in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 1;
A.S.P.A.L. - Associazione Regionale dei Produttori Agricoli
Laziali, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Liliana Farronato e Stefano
Mosillo, con domicilio eletto presso gli stessi in Roma, Piazzale
delle Belle Arti, 1,
Giuseppe De Silvestro, rappresentato e difeso dagli avvocati
Liliana Farronato e Stefano Mosillo, con domicilio eletto presso gli
stessi in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 1;
Elena Fattori, in qualita' di Senatore della Repubblica,
Massimiliano Bernini, in qualita' di Deputato della Repubblica, e
Silvia Benedetti, in qualita' di Deputata della Repubblica, tutti
membri della Commissione agricoltura, rappresentati e difesi dagli
avvocati Liliana Farronato e Stefano Mosillo, con domicilio eletto
presso gli stessi in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 1;
Per l'annullamento:
dell'elenco Istat denominato elenco dei comuni italiani al 1°
gennaio 2015, espressamente richiamato dal decreto-legge n. 4 del
2015 art. 1 lettera a) e b);
del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, avente ad oggetto
«misure urgenti in materia di esenzione IMU»;
del decreto interministeriale del 28 novembre 2014 avente ad
oggetto «esenzione dall'IMU prevista per i terreni agricoli ai sensi
dell'art. 7, comma 1 lettera h) del decreto legislativo n. 504/92»;
di ogni altro atto connesso, coordinato, anteriore e conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Bellegra;
Visti gli atti di intervento in giudizio degli interventori ad
adiuvandum;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2015 il
dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto
quanto segue
1. L'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, ha stabilito
che, a decorrere dall'anno 2015, l'esenzione dall'imposta municipale
propria (IMU) prevista dalla lettera h) del comma 1 dell'art. 7 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n 504, si applica:
a) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati, ubicati
nei comuni classificati totalmente montani di cui all'elenco dei
comuni italiani predisposto dall'Istat;
b) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati, posseduti
e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli
professionali di cui all'art. 1 del decreto legislativo 29 marzo
2004, n. 99, iscritti nella previdenza agricola, ubicati nei comuni
classificati parzialmente montani di cui allo stesso elenco Istat.
L'Istituto Nazionale di Statistica ha elaborato l'elenco dei
comuni italiani sulla cui base gli stessi sono stati classificati in
tre categorie: totalmente montani; parzialmente montani e non
montani.
Il ricorso e' articolato nei seguenti motivi di impugnativa:
Violazione dell'art. 32 della legge n. 69 del 2009 in materia di
pubblicita' legale.
L'Istat non avrebbe attivato alcuna sezione «pubblicita' legale»
sul proprio sito istituzionale, per cui l'elenco impugnato sarebbe
privo di efficacia legale.
Dalla lettura dell'elenco e della relativa classificazione, i
Comuni ricorrenti sarebbero classificati in maniera non aderente alla
realta' sia fattuale che giuridica ed in violazione del criterio
metodologico dichiarato dallo stesso Istat; l'elenco Istat sarebbe
stato elaborato senza una solida metodologia, senza procedure
statistiche appropriate, senza coerenza, accuratezza ed
attendibilita'.
L'Istat, in sede di redazione dell'elenco dei comuni italiani,
non avrebbe tenuto in considerazione le disposizioni di cui alla
legge regionale n. 9 del 1999, ne' avrebbe considerato l'allegato in
essa contenuto e relativo proprio ai Comuni definiti come montani ne'
la reale morfologia territoriale.
L'Istat avrebbe altresi' violato il principio sancito dall'art.
2, lettera e), del Regolamento (CE) n. 223 del 2009 del Parlamento
europeo e del Consiglio dell'11 marzo 2009 per l'assenza di criteri
scientifici nella scelta del metodo e delle procedure piu' adeguate
all'individuazione di un elenco dei Comuni italiani realmente
corrispondente alla realta' sia giuridica che fattuale effettiva.
Eccezione di illegittimita' costituzionale del decreto-legge 24
gennaio 2015 n. 4 avente ad oggetto «Misure urgenti in materia di
esenzione IMU» entrato in vigore il 24 gennaio 2015 in riferimento
agli articoli 3, 23, 47, 97 e 53 Cost. Violazione degli articoli 81 e
119 Cost.
Il decreto-legge n. 4 del 2015 sarebbe costituzionalmente
illegittimo per violazione dell'art. 3 Cost. in quanto non sono stati
indicati i criteri discretivi tra comuni montani e non, rimettendo
tale classificazione ad un elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat.
Dalla lettura dell'elenco Istat si rivelerebbe una disparita' di
trattamento in quanto, ad esempio, il comune di Bellegra, situato a
815 metri sul livello del mare, sarebbe classificato come
parzialmente montano, stessa classificazione attribuita al comune di
Cassino, situato a 40 metri sul livello del mare, laddove il comune
di Marcellina, situato a 285 metri sul livello del mare, e'
classificato come totalmente montano. Nei «Castelli romani», taluni
comuni sarebbero stati classificati come totalmente montani, mentre
altri, ubicati ad altezza piu' elevata, sarebbero classificati come
parzialmente montani.
La diversita' della morfologia territoriale darebbe luogo a una
diseguale applicazione della imposizione tributaria, che non terrebbe
conto di situazioni obiettivamente diverse, come si richiede perche'
sia attuato il principio di uguaglianza.
I comuni, anche a non voler ritenere legittimo un affidamento sul
mantenimento dell'esenzione, avrebbero potuto quantomeno fare
legittimo affidamento sulla stabilita' del regime fiscale di
esenzione per l'annualita' 2014, anche in considerazione dei principi
che prevedono comunque che l'imposizione tributaria debba riguardare
il periodo di imposta successivo alla nuova introduzione.
La norma in esame avrebbe omesso di verificare l'attuale
capacita' contributiva.
La misura a carattere compensativo, intervenendo in un momento in
cui le amministrazioni, in grave crisi di liquidita' anche a causa
del patto di stabilita' interno, hanno gia' definito gli impegni
finanziari, aprirebbe anche a possibili scenari di dissesto con
conseguenze devastanti sui servizi pubblici locali.
La soppressa esenzione IMU per i terreni in discorso, andando a
detrimento della proprieta' fondiaria, colpirebbe il risparmio
investito in proprieta' terriera.
L'Esecutivo avrebbe proceduto ad un taglio lineare delle somme
stanziate sul fondo di solidarieta' comunale per un importo pari a
350 milioni di euro, demandando ai comuni il compito di recuperare in
proprio tale importo riducendo il numero dei beneficiari delle
esenzioni e riclassificando i comuni come totalmente montani,
parzialmente montani o non montani; siffatta modalita' causerebbe
ingenti danni ai comuni andando ad incidere in modo diretto ed
irreversibile sui bilanci gia' approvati. In sede di prima
applicazione, peraltro, non risulterebbe agevole per i comuni
determinare il gettito sia per le difficolta' che si riscontrano nei
dati catastali sia perche' non vi e' certezza circa un adempimento
spontaneo da parte dei contribuenti.
In definitiva, sarebbe irrazionale disporre una compensazione tra
le assegnazioni di cui al fondo di solidarieta', entrate certe, con
crediti incerti sia nell'an che nel quantum.
Violazione del principio di irretroattivita' delle norme; difetto di
proporzionalita', illegittimita' nella riduzione delle assegnazioni
del fondo di solidarieta'; sostituzione di entrate certe con entrate
future e incerte. Eccesso di potere. Violazione di legge.
I tempi sarebbero troppo stringenti per mettere i comuni nelle
condizioni di programmare le entrate, derivanti dal maggiore introito
dell'IMU agricola, che dovrebbero di fatto compensare i 350 milioni
di euro di tagli statali.
La vetusta' dei dati catastali non permetterebbe di individuare i
soggetti passivi d'imposta.
Violazione di legge, assoluta incertezza dei criteri applicati,
irragionevolezza dell'imposizione e disparita' di trattamento.
Illegittimita' derivata per illegittimita' dell'elenco ISTAT 1°
gennaio 2015. Difetto assoluto di motivazione. Difetto di
istruttoria. Eccesso di potere per sviamento.
L'Istat non avrebbe indicato i parametri e i criteri applicati ed
utilizzati per classificare i comuni.
Violazione del regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio del 25
giugno 1996 relativo al sistema europeo dei conti nazionali e
regionali nella Comunita'.
Il legislatore italiano, con un decreto-legge approvato il 24
gennaio 2015, pretenderebbe di fissare il pagamento di una imposta
entro il 10 febbraio 2015.
Violazione di legge. Art. 3 (efficacia temporale elle norme
tributarie) Statuto del contribuente.
Le modifiche introdotte avrebbero effetto retroattivo e
porrebbero l'imposizione a carico dei contribuenti con scadenza
fissata anteriormente al sessantesimo giorno dall'adozione del
provvedimento di attuazione.
Eccesso di potere, violazione di legge, arbitrarieta'. Violazione
dell'art. 4 dello statuto del contribuente (legge n. 212 del 2000).
I comuni esentati dall'imposta in esame in quanto rientranti
nella categoria delle «aree montane o di collina» sarebbe stati, in
virtu' di un elenco Istat richiamato dal decreto-legge in
contestazione, trasformati in aree agricole.
Violazione dell'art. 10 dello statuto del contribuente.
La presenza nell'ordinamento tributario dei principi della
collaborazione, della buona fede e dell'affidamento (considerati dal
lato del contribuente), affermati nell'art. 10, commi 1 e 2, legge n.
212 del 2000, sarebbero esplicitamente attuativi delle norme
costituzionali richiamate dall'art. 1 del medesimo statuto del
contribuente, mentre una eventuale determinazione del comune in
ordine al pagamento in breve termine dell'IMU su terreni prima
esentati e, a maggior ragione, per l'anno 2014, paleserebbe una
violazione di tali principi.
L'Avvocatura Generale dello Stato, in via preliminare, ha
sollevato le seguenti eccezioni processuali:
inammissibilita' del ricorso per carenza di legittimazione ad
agire di ANCI, avendo l'Associazione agito in carenza di un interesse
proprio ed in assenza di rappresentanza di tutti i comuni della
Regione;
inammissibilita' del ricorso collettivo in quanto non si
riscontrerebbe un interesse univoco che accomuna le posizioni di
tutti i ricorrenti. In particolare, non si comprenderebbe quale
interesse al ricorso possa avere un comune i cui terreni, esenti
sulla base dei vecchi criteri, continuano ad essere esenti;
mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti
gli altri enti territoriali tra i quali e' ripartito l'onere
determinato dal vincolo di bilancio statale previsto dal comma 5-bis
dell'art. 4 del decreto-legge n. 16 del 2012. Nella denegata ipotesi
di accoglimento del ricorso, infatti, la somma portata in riduzione
per comuni incisi dalle norme dovrebbe essere necessariamente
riversata sugli altri enti locali;
inammissibilita' del ricorso in quanto l'elenco dei comuni
italiani pubblicato sulla pagina web dell'Istat non potrebbe essere
configurato come un provvedimento amministrativo e comunque non
sarebbe autonomamente impugnabile, atteso che, oltre ad essere privo
delle caratteristiche e dei requisiti tipici del provvedimento
amministrativo, costituirebbe il risultato di una raccolta di dati ed
informazioni, riportati in una tabella per ciascun comune italiano,
in virtu' dell'attivita' di cui all'art. 15 decreto legislativo n.
322 del 1989;
carenza di legittimazione passiva dell'Istat che non avrebbe
elaborato la classificazione censurata ne' avrebbe concorso ad
adottare gli atti impugnati, sicche' dovrebbe essere estromesso dal
giudizio; l'Istat, per quanto concerne la classificazione dei comuni
in montani/parzialmente montani/non montani, si sarebbe limitato a
raccogliere e diffondere sul proprio sito istituzionale informazioni
derivanti da fonti diverse;
assenza di qualunque doglianza volta a contestare presunti vizi
di legittimita' del decreto ministeriale 28 novembre 2014;
inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse in quanto
il ricorso sarebbe principalmente rivolto avverso un atto ex se non
impugnabile e privo dei presupposti tipici del provvedimento
amministrativo ed in quanto, inoltre, non si evincerebbe che parte
ricorrente abbia subito un pregiudizio diretto ed immediato
dall'elenco impugnato;
inammissibilita' della richiesta di rimessione della questione di
legittimita' costituzionale del decreto-legge n. 4 del 2015, atteso
che la proposizione, in via incidentale, della questione di
legittimita' costituzionale di una norma sarebbe da ritenersi
ammissibile solo quando il ricorrente abbia impugnato il
provvedimento amministrativo facendo valere, mediante la formulazione
di censure, la sua illegittimita' per contrasto con la norma.
Nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte
concludendo per il rigetto del ricorso.
I ricorrenti hanno depositato altre memorie a sostegno delle
proprie ragioni.
Numerosi enti territoriali sono intervenuti nel giudizio ad
adiuvandum delle ragioni espresse dai Comuni ricorrenti.
La Regione autonoma della Sardegna, intervenuta anch'essa ad
adiuvandum, ha rappresentato che, con atto notificato in data 22
maggio 2015, ha impugnato innanzi la Corte costituzionale l'art. 1
decreto-legge n. 4 del 2015, come convertito in legge n. 34 del 2015.
2. Con sentenza 4 agosto 2015, n. 10630, questa Sezione,
riservata al definitivo ogni ulteriore statuizione in rito, nel
merito e sulle spese, ha cosi' provveduto sul ricorso in epigrafe:
ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto da ANCI Lazio;
ha respinto l'eccezione di inammissibilita' dell'azione di
annullamento proposta avverso l'elenco dei comuni italiani
predisposto dall'Istat;
ha respinto la richiesta di estromissione dal giudizio
dell'Istat;
ha dichiarato inammissibile l'azione di annullamento del decreto
interministeriale del 28 novembre 2014;
ha dichiarato inammissibili le censure con cui e' stata proposta
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4,
decreto-legge n. 1 del 2015 e la relativa azione di annullamento
della norma di legge;
ha disposto che la parte ricorrente depositi in giudizio, entro
trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa o
notificazione, se anteriore, della sentenza non definitiva, una
tabella indicante la classificazione di ogni singolo Comune
ricorrente, ai fini dell'applicazione dell'IMU agricola, prima della
emanazione del decreto-legge n. 66 del 2014 ed a seguito
dell'emanazione del decreto-legge n. 1 del 2015;
ha disposto che le amministrazioni resistenti depositino entro
trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa o
notificazione, se anteriore, della sentenza non definitiva una
dettagliata relazione al fine di chiarire, a prescindere ed in
aggiunta a quanto gia' rappresentato circa le pregresse competenze
della Commissione censuaria centrale e dell'UNCEM, quali sono stati
in concreto i criteri in base ai quali la classificazione e' stata
effettuata e, quindi, e' stato predisposto l'impugnato elenco dei
comuni italiani, con particolare riferimento alla classificazione dei
Comuni ricorrenti.
Il percorso motivazionale della detta sentenza e' stato il
seguente:
«2. Il Collegio ritiene opportuno premettere una sintetica
descrizione del quadro normativo in materia.
L'art. 2 del decreto del 28 novembre 2014, adottato dal Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle
politiche agricole alimentari e forestali e con il Ministro
dell'Interno, ha stabilito che sono esenti dall'imposta municipale
propria, ai sensi dell'art. 7, comma 1, lettera h, del decreto
legislativo n. 504 del 1992:
i terreni agricoli dei comuni ubicati a un'altitudine di 601
metri e oltre, individuati sulla base dell'Elenco comuni italiani,
pubblicato sul sito internet dell'Istat, tenendo conto dell'altezza
riportata nella colonna «Altitudine del centro (metri)»;
i terreni agricoli posseduti da coltivatori diretti e
imprenditori agricoli professionali di cui all'art. 1 del decreto
legislativo n. 99 del 2004, iscritti nella previdenza agricola, dei
comuni ubicati a un'altitudine compresa fra 281 metri e 600 metri,
individuati sulla base dell'Elenco comuni italiani, pubblicato sul
sito internet dell'Istat, tenendo conto dell'altezza riportata nella
colonna «Altitudine del centro (metri)»,
i terreni di cui al precedente alinea nel caso di concessione
degli stessi in comodato o in affitto a coltivatori diretti e
imprenditori agricoli professionali di cui all'art. 1 del decreto
legislativo n. 99 del 2004 iscritti nella previdenza agricola.
Il decreto e' stato adottato visto, tra l'altro, l'art. 4, comma
5-bis, del decreto-legge n. 16 del 2002, convertito dalla legge n. 44
del 2012, come modificato dal comma 2 dell'art. 22 del decreto-legge
n. 66 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89 del
2014, in base al quale, con decreto di natura non regolamentare, sono
individuati i comuni nei quali, a decorrere dall'anno di imposta
2014, si applica l'esenzione di cui alla lettera h) del comma 1
dell'art. 7 del decreto legislativo n. 504 del 1992, sulla base
dell'altitudine riportata nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat, diversificando tra terreni posseduti da coltivatori
diretti e imprenditori agricoli professionali di cui all'art. 1 del
decreto legislativo n. 99 del 2004, iscritti nella previdenza
agricola e gli altri terreni.
Nelle premesse, il decreto interministeriale del 28 novembre 2014
ha altresi' fatto riferimento al medesimo comma 5-bis dell'art. 4 del
decreto-legge n. 16 del 2012 in base al quale, dalle disposizioni di
cui allo stesso comma 5-bis, deve derivare un maggior gettito
complessivo annuo non inferiore a 350 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2014 ed in base al quale il recupero del maggior gettito,
come risultante per ciascun comune a seguito dell'adozione del
decreto e' operato con la procedura prevista dai commi 128 e 129
dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 (per i comuni delle Regioni a
statuto ordinario e delle Regioni Sicilia e Sardegna), vale a dire
mediante decurtazione alle assegnazioni finanziarie stanziate in loro
favore dall'apposito fondo di solidarieta' comunale.
L'art. 1, comma 6, del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4,
convertito dalla legge n. 34 del 24 marzo 2015, ha abrogato il comma
5-bis dell'art. 4 del decreto-legge n. 16 del 2012.
Il primo comma dello stesso art. 1 ha previsto che, a decorrere
dall'anno 2015, l'esenzione dall'imposta municipale propria (IMU)
prevista dalla lettera h) del comma 1 dell'art. 7 del decreto
legislativo n. 504 del 1992, si applica:
a) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati, ubicati
nei comuni classificati totalmente montani di cui all'elenco dei
comuni italiani predisposto dall'Istat;
a.bis) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati,
ubicati nei comuni delle isole minori di cui all'allegato A della
legge n. 448 del 2001;
b) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati, posseduti
e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli
professionali di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 99 del
2004, iscritti nella previdenza agricola, ubicati nei comuni
classificati parzialmente montani di cui allo stesso elenco Istat.
I criteri de quibus, ai sensi del terzo comma del detto art. 1,
si applicano anche all'anno di imposta 2014, per il quale, ai sensi
del quarto comma, non e' comunque dovuta l'IMU per i terreni esenti
in virtu' del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto, con i Ministri delle politiche agricole alimentari e
forestali e dell'interno, del 28 novembre 2014.
Per quanto maggiormente interessa in questa sede, giova rilevare
inoltre che:
ai sensi del comma 7 dell'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015,
a decorrere dall'anno 2015, le variazioni compensative di risorse
conseguenti dall'attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2,
sono operate nelle misure riportate nell'allegato A al provvedimento,
per i comuni delle Regioni a statuto ordinario e delle Regioni
Sicilia e Sardegna, nell'ambito del fondo di solidarieta' comunale e
con la procedura prevista dai commi 128 e 129 dell'art. 1 della legge
n. 228 del 2012 e, per i comuni del Friuli Venezia Giulia e Valle
d'Aosta, in sede di attuazione del comma 17 dell'art. 13 del
decreto-legge n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 214 del 2011;
ai sensi del comma 9-quinquies, al fine di assicurare la piu'
precisa ripartizione delle variazioni compensative di risorse di cui
agli allegati A, B e C al decreto, fermo restando l'ammontare
complessivo delle suddette variazioni, pari, complessivamente, a
230.691.885,23 euro per l'anno 2014 e 268.652.847,44 euro per l'anno
2015, il Ministero dell'economia e delle finanze, sulla base di una
metodologia condivisa con l'Associazione nazionale dei comuni
italiani (ANCI) e adottata sentita la Conferenza Stato-citta' e
autonomie locali, provvede, entro il 30 giugno 2015, alla verifica
del gettito per l'anno 2014, derivante dalle disposizioni di cui allo
stesso art. 1, sulla base anche dell'andamento del gettito effettivo.
Ne consegue che - con l'espressa abrogazione dell'art. 4, comma
5-bis, del decreto-legge n. 16 del 2012, in attuazione del quale e'
stato adottato il decreto del 28 novembre 2014 - costituisce un dato
inconfutabile che i criteri per l'esenzione dall'IMU agricola, allo
stato, sono stabiliti esclusivamente dalle norme sopravvenute, di cui
all'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015.
3. Il thema decidendum del ricorso e' duplice in quanto i
ricorrenti, da un lato, impugnano l'elenco dei comuni italiani
predisposto dall'Istat ai sensi dell'art. 1 decreto-legge n. 4 del
2015, dall'altro, contestano, in generale, il nuovo sistema normativo
con cui e' disciplinata l'imposizione tributaria in materia di IMU
agricola dall'art. 1 decreto-legge n. 4 del 2015.
L'interesse che muove i Comuni ricorrenti all'impugnazione
dell'elenco Istat denominato elenco dei comuni italiani al 1 °
gennaio 2015 ed alla contestazione delle norme di cui al
decreto-legge n. 4 del 2015, sebbene gli stessi non abbiano fornito
alcuna precisazione al riguardo, potrebbe essere individuato nella
volonta' degli enti locali di conservare lo status quo ante, vale a
dire di non subire i «tagli» al fondo di solidarieta' comunale
derivanti dal venire meno dell'esenzione dall'IMU agricola per i
terreni ricadenti nel proprio territorio, e, quindi, di opporsi a
tale decisione del Governo centrale, atteso che la riduzione dei
terreni esentati dal pagamento dall'IMU agricola e' volta proprio ad
aumentare il gettito fiscale in favore dei comuni, a compensazione
delle decurtazioni nell'ambito del fondo di solidarieta' comunale.
L'ammontare complessivo delle variazioni per effetto del maggior
gettito derivante dalla riduzione delle esenzioni dall'imposta,
peraltro, e' stato ridotto da euro 350.000.000,00 a partire dal 2014
(importo previsto nel decreto-legge n. 66 del 2014) ad euro
230.691.885,33 per il 2014 e ad euro 268.652.847,44 per il 2015
(importi previsti nel decreto-legge n. 4 del 2015).
Diversamente, infatti, il ricorso si rivelerebbe inammissibile
per carenza di interesse in quanto l'ente territoriale, in astratto,
avrebbe un evidente interesse ad ottenere un maggior gettito
derivante dall'assoggettamento ad IMU di terreni agricoli in
precedenza esclusi, sicche' il reale interesse, come detto, sembra
individuabile - sempre che effettivamente sia questa la posizione dei
Comuni ricorrenti, vale a dire esentati con il precedente regime ed
assoggettati in base al nuovo regime - nel mantenimento dello status
quo ante, vale a dire nella conservazione dell'esenzione dall'imposta
al fine di evitare i tagli al fondo di solidarieta' comunale che
l'estensione dell'imposta con il conseguente maggior gettito
comporta.
Il Collegio deve rappresentare altresi' che la decisione operata
dal Governo centrale di operare decurtazioni al fondo di solidarieta'
comunale costituisce un atto politico, che attiene ai rapporti tra
Governo centrale e Governi territoriali, non assoggettato, in quanto
tale, al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo.
Va da se', allora, che l'interesse al ricorso non puo' essere
fatto discendere dall'interesse dei ricorrenti a non subire le
decurtazioni al fondo di solidarieta' comunale in quanto tale scelta
si configura come una decisione espressione di volonta' politica, il
cui eventuale sindacato sarebbe del tutto esorbitante dai limiti di
questa giurisdizione.
Di contro, l'interesse qualificato e differenziato in grado di
rendere ammissibile il ricorso appare costituito dall'aspirazione al
mantenimento dello status quo ante, attraverso l'inclusione tra i
comuni esenti, che eviterebbe di sostituire ad un'entrata certa,
quale quella derivante dal finanziamento a carico del fondo di
solidarieta' comunale, un'entrata presunta e piu' difficile da
realizzare immediatamente e per intero, oltre che piu' onerosa per i
proprietari dei terreni agricoli stanziati sui territori comunali non
piu' esentati dal pagamento dell'imposta, quale il gettito derivante
dal pagamento dell'IMU agricola.
Ne consegue che l'interesse sotteso alle censure rivolte avverso
l'elenco dei comuni italiani predisposto dall'Istat deve intendersi
finalizzato a ottenere l'inclusione di ogni comune ricorrente tra i
comuni totalmente montani o, eventualmente, parzialmente montani,
mentre non e' percepibile quale interesse possa sussistere alla
integrale caducazione dell'elenco, atteso che, ad un suo eventuale
travolgimento, non potrebbe in alcun caso seguire il ripristino della
situazione normativa precedente al decreto-legge n. 4 del 2015 ed al
decreto-legge n. 66 del 2014, ma esclusivamente l'obbligo di
procedere ad una nuova predisposizione dello stesso.
3.1 Cosi' delineata la cornice fattuale e giuridica in cui si
inserisce il presente ricorso con riferimento agli interessi
sostanziali che appaiono perseguiti dai ricorrenti, il Collegio, in
via preliminare, ritiene di accogliere l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso in quanto proposto da ANCI Lazio per
carenza di legittimazione ad agire.
Gli atti impugnati, infatti, sono destinati a produrre effetti
nei confronti dei proprietari di terreni agricoli ricadenti in Comuni
in precedenza esentati dall'imposizione ed ora, invece, assoggettati
all'imposizione e, per quanto in precedenza esposto, dei singoli
comuni il cui territorio era prima esentato ed ora e' totalmente o
parzialmente incluso nell'ambito di applicazione dell'IMU agricola.
Di talche', a prescindere dalla esistenza di previsioni normative
che consentano ad Anci di rappresentare in giudizio gli enti locali,
l'Associazione dei Comuni del Lazio, in quanto rappresentativa di
tutti i comuni della Regione, dovrebbe tutelare gli interessi di ogni
singolo comune, laddove, nel caso di specie, e' da presumere la
presenza in ambito regionale sia di comuni che, non esenti ne' prima
ne' ora, non hanno alcun concreto interesse all'azione sia di comuni
controinteressati alla presente impugnazione in quanto classificati
come totalmente montani e, quindi, esentati dall'imposizione
tributaria in ragione dell'attuale classificazione.
3.2 Per quanto concerne l'eccezione di inammissibilita' del
ricorso collettivo, il Collegio ritiene necessario, al fine della sua
delibazione, acquisire una tabella da parte dei Comuni ricorrenti con
l'indicazione, per ciascuno di essi, del regime impositivo, vale a
dire della loro classificazione come esente o meno dall'IMU agricola,
precedente alle modifiche normative intervenute a far tempo dal
decreto-legge n. 66 del 2014, ed alla loro classificazione come
comuni totalmente montani, parzialmente montani o non montani
contenuta nell'elenco Istat di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 4
del 2015.
3.3 L'eccezione di inammissibilita' dell'impugnazione dell'elenco
dei Comuni italiani pubblicato sulla pagina web dell'Istituto
Nazionale di Statistica e' da disattendere.
In primo luogo, la classificazione del singolo comune quale
totalmente montano, parzialmente montano o non montano, con la
conseguente esenzione o meno dall'applicazione dell'imposta, discende
dall'elenco in discorso, sicche' lo stesso ha certamente efficacia
provvedimentale e potenzialmente lesiva dei destinatari e, d'altra
parte, se tale atto fosse ritenuto non impugnabile, non potrebbe
esservi alcuna tutela per il comune (o per il contribuente) che
ritenga di essere stato illegittimamente classificato come non
montano, anziche' totalmente o parzialmente montano, o parzialmente
montano, anziche' totalmente montano.
Per altro verso, il richiamo contenuto nell'art. 1 del
decreto-legge n. 4 del 2015 all'elenco dei comuni italiani
predisposto dall'Istat costituisce mero rinvio non recettizio e non
ha carattere novativo della fonte.
Il rinvio recettizio, infatti, opera una novazione della fonte
che eleva la norma richiamata al rango primario, mentre la funzione
del rinvio non recettizio non e' quella di incorporare il contenuto
della norma richiamata, bensi' di indicare la fonte competente a
regolare una determinata materia.
La stessa differenza tra rinvio materiale e rinvio formale e'
stata recepita anche dalla giurisprudenza costituzionale, la quale ha
ulteriormente precisato che l'effetto di incorporazione si produce
soltanto quando la volonta' del legislatore di recepire mediante
rinvio sia espressa oppure sia desumibile da elementi univoci e
concludenti, operando altrimenti, come nel caso di specie, una
presunzione di rinvio formale agli atti amministrativi (ex multis:
Corte costituzionale 7 novembre 2014, n. 250).
Va da se' che, avendo natura provvedimentale l'elenco dei comuni
italiani predisposto dall'Istat, non puo' essere accolta la richiesta
di estromissione dal giudizio dell'Istituto Nazionale di Statistica
in quanto anch'esso da qualificare come amministrazione resistente.
3.4 L'eccezione di inammissibilita' dell'impugnazione del decreto
interministeriale del 28 novembre 2014, invece, deve essere condivisa
in quanto - rilevato peraltro che con l'entrata in vigore dell'art. 1
del decreto-legge n. 4 del 2015 la relativa azione di annullamento
sarebbe comunque improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse
- nessuna specifica doglianza e' stata rivolta avverso lo stesso.
3.5 L'impugnazione dell'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015
con la conseguente richiesta di rimessione alla Corte della questione
di legittimita' costituzionale della norma e' inammissibile.
La possibilita' che oggetto di impugnazione sia una norma di
legge, di regola, va esclusa in radice, a meno che non assuma una
caratterizzazione particolare a causa del contenuto e della natura
provvedimentale delle norme impugnate, sicche' cio' che si presenta
formalmente come un'impugnazione diretta di una legge, e' in realta'
finalizzata ad estendere la cognizione del giudice ad una norma
sopravvenuta per provocarne l'intervento nei soli termini e limiti in
cui l'ordinamento lo consente, vale a dire sollevare, ricorrendone i
presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza, la questione
di legittimita' costituzionale.
La sindacabilita' di una previsione legislativa che, in quanto
volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie,
assume connotazione sostanzialmente provvedimentale, puo' essere
quindi soggetta all'ordinario sindacato giurisdizionale al fine
dell'eventuale rimessione alla Corte costituzionale della questione
di legittimita' costituzionale, che, altrimenti, non potrebbe essere
affrontata, con conseguente assenza di tutela giurisdizionale nei
confronti di atti normativi concretamente incidenti su posizioni
soggettive individuali e differenziate.
Diversamente, al di fuori di questi casi, la proposizione, in via
incidentale, di questioni di legittimita' costituzionale di norme di
legge innanzi al giudice amministrativo e' ammissibile solo quando il
ricorrente abbia impugnato il provvedimento applicativo deducendone
l'illegittimita' in via derivata per l'incostituzionalita' della
norma presupposta.
Nel caso di specie, i ricorrenti hanno impugnato l'elenco dei
comuni italiani predisposto dall'Istat e la classificazione nello
stesso contenuta, ma non hanno impugnato alcun atto applicativo
dell'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015.
Ne consegue che le censure volte a dedurre profili di
illegittimita' costituzionale della detta norma, al fine di ottenere
la remissione della relativa questione alla Corte costituzionale sono
inammissibili.
3.6 L'Istat, nella relazione illustrativa depositata in
ottemperanza all'ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 3770 del
5 marzo 2015, ha rappresentato che la classificazione dei territori
in montani e parzialmente montani e' stata formulata dalla
Commissione censuaria centrale che operava presso il Ministero
dell'economia e delle finanze negli anni '50, tanto che la legge 25
luglio 1952, n. 991, contenente «Provvedimenti in favore dei
territori montani» assegnava alla Commissione censuaria centrale il
compito di compilare e tenere aggiornato un elenco nel quale, in
applicazione dei criteri stabiliti dalla stessa legge, venivano
individuati i territori montani.
L'Istat ha tra l'altro soggiunto che, successivamente, la legge
n. 142 del 1990 ha abrogato gli articoli 1 e 14 della legge n. 991
del 952, eliminando di fatto il meccanismo di classificazione dei
comuni per «grado di montanita'» da parte della detta Commissione
censuaria, ma, tuttavia, fino al 2009 l'attivita' di revisione della
classificazione e' stata comunque svolta dall'UNCEM (Unione Nazionale
Comuni Comunita' Enti Montani), ora confluita nell'ANCI; nell'ambito
delle attivita' connesse al monitoraggio delle comunita' montane.
Ha inoltre posto in rilievo che soltanto alcuni dati della
tabella fornita sono imputabili all'Istituto.
Il Collegio rileva che tali indicazioni appaiono all'evidenza
insufficienti a chiarire in base a quali criteri i comuni italiani
siano stati classificati come totalmente montani, parzialmente
montani o non montani nell'elenco cui rinvia l'art. 1 del
decreto-legge n. 4 del 2015, facendo conseguire rilevanti conseguenze
giuridiche in ordine all'imposizione all'IMU agricola dei terreni
agricoli situati nei vari comuni dello Stato.
Pertanto, si rende necessario acquisire una ulteriore dettagliata
relazione redatta in maniera congiunta dall'Istat, dalla Presidenza
del Consiglio dei ministri e dal Ministero dell'economia e delle
finanze, che potranno eventualmente assumere informazioni e
documentazione presso altre strutture pubbliche interessate al
procedimento, al fine di chiarire, a prescindere ed in aggiunta a
quanto gia' rappresentato circa le pregresse competenze della
Commissione censuaria centrale e dell'UNCEM, quali sono stati in
concreto i criteri in base ai quali la classificazione e' stata
effettuata e, quindi, e' stato predisposto l'impugnato elenco dei
comuni italiani, con particolare riferimento alla classificazione dei
Comuni ricorrenti.
4. In conclusione, il Collegio - decidendo in maniera non
definitiva sulla presente controversia e riservando al definitivo
ogni ulteriore decisione in rito, nel merito e sulle spese - cosi'
provvede:
dichiara inammissibile il ricorso proposto da ANCI Lazio;
respinge l'eccezione di inammissibilita' dell'azione dia
annullamento proposta avverso l'elenco dei comuni italiani
predisposto dall'Istat;
respinge la richiesta di estromissione dal giudizio dell'Istat;
dichiara inammissibile l'azione di annullamento del decreto
interministeriale del 28 novembre 2014;
dichiara inammissibili le censure con cui e' stata proposta la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4,
decreto-legge n. 1 del 2015 e la relativa azione di annullamento
della norma di legge;
dispone che la parte ricorrente depositi in giudizio, entro
trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa o
notificazione, se anteriore, della presente sentenza non definitiva,
una tabella indicante la classificazione di ogni singolo Comune
ricorrente, ai fini dell'applicazione dell'IMU agricola, prima della
emanazione del decreto-legge n. 66 del 2014 ed a seguito
dell'emanazione del decreto-legge n. 1 del 2015;
dispone che le amministrazioni resistenti depositino entro trenta
giorni dalla comunicazione in via amministrativa o notificazione, se
anteriore, della presente sentenza non definitiva una dettagliata
relazione al fine di chiarire, a prescindere ed in aggiunta a quanto
gia' rappresentato circa le pregresse competenze della Commissione
censuaria centrale e dell'UNCEM, quali sono stati in concreto i
criteri in base ai quali la classificazione e' stata effettuata e,
quindi, e' stato predisposto l'impugnato elenco dei comuni italiani,
con particolare riferimento alla classificazione dei Comuni
ricorrenti».
3. In esito agli incombenti istruttori disposti, i ricorrenti
hanno depositato la richiesta tabella, sia pure non comprensiva delle
posizioni di tutti i Comuni (3. In esito agli incombenti istruttori
disposti, i ricorrenti hanno depositato la richiesta tabella
indicando che, in base alla classificazione precedente al
decreto-legge n. 66 del 2014, erano tutti esenti (il comune di Modica
parzialmente delimitato), mentre la classificazione successiva al
decreto-legge n. 1 del 2015 li individua come parzialmente montani
(Comuni di Regalbuto, Belpasso, Santa Maria di Licodia, Sortino,
Graniti e Gaggi) o non montani (Comuni di Niscemi, Modica, Santa
Venerina, Aci Sant'Antonio, Catenanuova e Pietraperzia), per cui il
ricorso collettivo e' ammissibile.
Parimenti, per adempiere all'incombente istruttorio, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento per gli affari
giuridici e legislativi, ha inviato la relazione predisposta
dall'Istat, il cui contenuto e' stato integralmente condiviso sia
dalla stessa Presidenza sia dal Ministero dell'economia e delle
finanze, reiterando sostanzialmente quanto gia' in precedenza
rappresentato. 3. Le parti hanno adempiuto agli incombenti
istruttori.
L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato la dichiarazione
di riserva di appello ex art. 103 c.p.a. avverso la richiamata
sentenza non definitiva di questa Sezione n. 10630 del 2015.
All'udienza pubblica del 4 novembre 2015, la causa e' stata
trattenuta per la decisione.
4. Il Collegio - fermo restando che, come statuito nella
richiamata sentenza non definitiva n. 10630 del 2015, l'azione di
annullamento dell'art. 1 decreto-legge n. 4 del 2015 e le relative
censure con cui e' stata proposta la questione di legittimita'
costituzionale sono inammissibili - ritiene, sulla base di una
valutazione effettuata d'ufficio, che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2015, n. 34, nella
parte in cui, alle lettere a) e b), prevede l'esenzione dall'IMU
agricola per i terreni ubicati nei comuni classificati totalmente
montani o parzialmente montani (in tal caso, ove posseduti e condotti
da coltivatori diretti e da imprenditori agricoli professionali)
nell'elenco dei comuni italiani predisposto dall'Istat.
4.1 La questione si presenta rilevante ai fini della decisione
della controversia in quanto la legittimita' dell'impugnato elenco
Istat (e delle conseguenti tabelle riportanti gli importi delle
variazioni compensative sulle risorse precedentemente stanziate a
valere sul Fondo di Solidarieta' Comunale, sulle quali l'eventuale
annullamento dell'elenco Istat sarebbe destinato ad incidere in via
caducante) e, quindi, la definizione del presente giudizio discende
inevitabilmente dalla risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale della norma nella parte in cui determina che
l'esenzione dall'IMU per i terreni agricoli situati in ogni singolo
comune discende dalla classificazione del grado di montanita' dei
Comuni stessi contenuta nell'elenco predisposto dall'Istat.
4.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della decisione
della controversia, non e' manifestamente infondata con riferimento
alla possibile violazione dell'art. 23 Cost. secondo cui nessuna
prestazione personale o patrimoniale puo' essere imposta se non in
base alla legge.
La riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., gia' prevista nello
Statuto albertino, contiene il principio classico delle democrazie
liberali «no taxation without representation» e, attraverso la
locuzione «in base alla legge», si configura come una riserva
relativa e non assoluta, per cui la legge puo' non regolare
integralmente il rapporto tributario, demandando ad un regolamento, o
ad altra fonte subordinata, la disciplina specifica degli elementi
fissati in generale dalla norma primaria.
La problematica di maggiore rilievo, quindi, si concreta
nell'individuazione di quale contenuto minimo la legge debba avere
nel disciplinare la fattispecie tributaria e, di tale contenuto
minino, e' stato ritenuto essere elemento ineliminabile la
specificazione del presupposto di fatto fonte dell'obbligazione.
La Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire come, in linea
di principio, non vi sia dubbio che le norme di agevolazione
tributaria siano anch'esse, al pari delle norme impositive,
sottoposte alla riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost.
perche' realizzano un'integrazione degli elementi essenziali del
tributo (sentenze n. 60 del 2011 e n. 123 del 2010).
Ne consegue che i profili fondamentali della disciplina
agevolativa, cosi' come di quella impositiva, devono essere regolati
direttamente dalla fonte normativa primaria.
Nel caso esaminato nella sentenza n. 60 del 2010, ad esempio, nel
dichiarare infondata la questione di legittimita' costituzionale con
riferimento all'art. 23 Cost., la Corte costituzionale ha
rappresentato che le norme censurate hanno attribuito alla Giunta
regionale la possibilita' di concedere agevolazioni fiscali «nei
limiti stabiliti annualmente con legge finanziaria regionale», per
cui, affinche' la riserva di legge sia rispettata, e' necessario che
il riferimento alla legge finanziaria sia inteso nel senso che
quest'ultima non deve limitarsi a fissare i tetti massimi
dell'importo delle agevolazioni accordate, ma deve determinare in
modo sufficiente anche le fattispecie di agevolazioni, individuandone
gli elementi fondamentali, quali, tra gli altri, i presupposti
soggettivi ed oggettivi per usufruire del beneficio.
L'art. 1, del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, come innanzi
precisato, ha stabilito che, a decorrere dall'anno 2015, l'esenzione
dall'imposta municipale propria (IMU) prevista dalla lettera h) del
comma 1 dell'art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
si applica:
«a) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati, ubicati
nei comuni classificati totalmente montani di cui all'elenco dei
comuni italiani predisposto dall'Istituto nazionale di statistica
(ISTAT);
...
b) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati, posseduti
e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli
professionali ... ubicati nei comuni classificati parzialmente
montani di cui allo stesso elenco ISTAT».
Di talche', la norma di legge ha fissato il criterio generale per
ottenere l'esenzione dall'IMU, vale a dire l'ubicazione dei terreni
agricoli e di quelli non coltivati nei comuni totalmente montani e
l'ubicazione dei terreni agricoli e di quelli non coltivati,
posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori
agricoli professionali, nei comuni parzialmente montani, ma ha
demandato la classificazione dei comuni come totalmente montani,
parzialmente montani o non montani all'Istat, vale a dire all'elenco
predisposto da tale Istituto.
Il presupposto di fatto per l'applicazione dell'agevolazione e,
di converso, per l'applicazione dell'imposta, quindi, discende da una
variabile esogena al dettato legislativo, la classificazione dei
singoli Comuni nell'elenco predisposto dall'Istat.
Il rispetto o meno della riserva relativa di legge, di
conseguenza, postula la verifica della natura del potere
amministrativo nella formazione del suddetto elenco, nel senso che se
il potere esercitato e' vincolato da norme di legge, sia pure
differenti rispetto alla norma di cui all'art. 1 decreto-legge n. 4
del 2015, il presupposto di fatto dell'agevolazione deve comunque
ritenersi stabilito dalla legge con conseguente compatibilita'
costituzionale della norma, mentre se il potere esercitato nella
predisposizione dell'elenco non e' vincolato ma e' espressione di
discrezionalita' amministrativa, il presupposto di fatto
dell'agevolazione e, di contro, dell'imposizione non puo' ritenersi
stabilito dalla legge, con conseguente sospetto di
incostituzionalita' della norma attributiva del beneficio e, in
definitiva, indicativa del perimetro di applicazione dell'imposta.
L'Istituto Nazionale di Statistica, nelle proprie relazioni, ha
posto in rilievo che il legislatore, nel richiamare il predetto
elenco dei Comuni italiani pubblicato sul sito istituzionale
dell'Istat, rinvia in concreto ad una tabella nella quale sono
congiuntamente riportate una pluralita' di informazioni sui comuni
stessi. In particolare, ha rappresentato che alcune di queste
informazioni, quali i codici identificativi dei comuni italiani, i
dati relativi alla popolazione legale e alla superficie territoriale
(di forma censuaria), sono state elaborate dall'Istituto nell'ambito
dell'attivita' classificatoria di propria competenza, mentre altre, e
in particolare quelle concernenti la qualificazione
montana/parzialmente montana/non montana, derivano invece da fonti
diverse che l'Istat si e' limitato a raccogliere e diffondere sul
proprio sito istituzionale con finalita' informative.
L'Istituto ha soggiunto che, ai fini dell'individuazione e della
classificazione dei territori montani, la legge 25 luglio 1952, n.
991 assegnava alla Commissione censuaria centrale il compito di
compilare e tenere aggiornato un elenco nel quale, in applicazione
dei criteri stabiliti dagli articoli 1 e 14 della suddetta legge,
venivano individuati i territori montani e che, successivamente, la
legge 8 giugno 1990, n. 142, ha abrogato gli articoli 1 e 14 della
legge n. 991 del 1952, eliminando di fatto il meccanismo di
classificazione dei Comuni per «grado di montanita'» da parte della
Commissione censuaria; tuttavia, fino al 2009, l'attivita' di
revisione della classificazione e' stata svolta dall'UNCEM (Unione
Nazionale Comuni Comunita' Enti Montani ora confluita nell'ANCI),
nell'ambito delle attivita' connesse al monitoraggio delle comunita'
montane.
L'Avvocatura generale dello Stato ha parimenti rilevato, quanto
alla classificazione per grado di montanita', che la suddivisione dei
comuni in «totalmente montani», «parzialmente montani» e «non
montani» non deriva da una classificazione operata dall'Istat, ma e'
essenzialmente applicativa dell'art. 1 della legge n. 991 del 1952
nonche' dell'art. 14 della stessa legge ed e' stata definita dalla
Commissione censuaria centrale e trasmessa all'Istat dall'Uncem; la
difesa erariale ha altresi' sottolineato che, con l'entrata in vigore
della legge n. 142 del 1990, la quale ha abrogato gli articoli 1 e 14
della legge n. 991 del 1952, sono state cancellate le norme che
prevedevano l'aggiornamento della suddetta classificazione.
L'art. 1 della legge n. 991 del 1952 considerava territori
montani i comuni censuari situati per almeno l'80% della loro
superficie al di sopra di 600 metri di altitudine sul livello del
mare e quelli nei quali il dislivello tra la quota altimetrica
inferiore e la superiore del territorio comunale non e' minore di
seicento metri, sempre che il reddito imponibile medio per ettaro
fosse inferiore a certe soglie, attribuendo alla Commissione
censuaria centrale il compito di compilare e tenere aggiornato un
elenco ed altresi' la facolta' di includere nell'elenco stesso i
comuni, o le porzioni di comune, anche non limitrofi ai precedenti, i
quali, pur non trovandosi nelle condizioni anzidette, presentino pari
condizioni economico-agrarie, con particolare riguardo ai comuni gia'
classificati montani nel catasto agrario ed a quelli riconosciuti,
per il loro intero territorio, danneggiati per eventi bellici.
Tale articolo e' stato prima sostituito dall'articolo unico della
legge n. 657 del 1957 e successivamente abrogato dall'art. 29 della
legge n. 142 del 1990.
Ne consegue che, se durante la vigenza dell'art. 1 della legge n.
991 del 1952 l'elenco formato dalla Commissione censuaria poteva
dirsi sostanzialmente vincolato dalla norma di legge, una volta
abrogata tale disposizione, i parametri per la formazione dell'elenco
sono divenuti discrezionali e se l'Istat, o qualunque altra
amministrazione abbia il potere di incidere sulla formazione
dell'elenco stesso, ha deciso di mantenere la classificazione
effettuata prima dalla Commissione censuaria e dopo dall'Uncem lo ha
fatto in modo del tutto volontario e svincolato da un dettato
legislativo non piu' esistente.
In altri termini, con l'entrata in vigore del decreto-legge n. 4
del 2015, il criterio di esenzione dall'IMU agricola e' basato sulla
classificazione dei comuni di cui all'elenco Istat, sicche', abrogate
gia' nel 1990 le norme del 1952 che dettavano i parametri per la
redazione dell'elenco, l'eventuale riferimento agli stessi parametri
da parte dell'amministrazione competente costituisce una
determinazione discrezionale e non piu' vincolata dalla norma di
legge.
Il Collegio, sulla base di tali considerazioni, ritiene che la
norma di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015, convertito
in legge, con modificazioni, dalla legge n. 34 del 2015, possa
rivelarsi violativa della riserva relativa di legge di cui all'art.
23 Cost. nella parte in cui, alle lettere a) e b), prevede
l'esenzione dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei comuni
classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal caso,
ove posseduti e condotti da coltivatori diretti e da imprenditori
agricoli professionali) nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat.
Infatti, il presupposto di fatto fonte dell'esenzione tributaria
e' demandato ad una classificazione del grado di montanita' dei
comuni contenuta in un atto amministrativo non predisposto
nell'attuazione vincolata di criteri prefissati da una norma di
legge, ma frutto di discrezionalita' dell'amministrazione che redige
l'elenco o, eventualmente (anche se dagli atti del giudizio e
nonostante i reiterati incombenti istruttori non risulta chiaro quale
sia l'autorita' amministrativa effettivamente competente, fermo
restando, ovviamente, che un'amministrazione competente deve
necessariamente esserci), di altra amministrazione che abbia il
potere di incidere sui criteri di formazione dello stesso.
5. Il Collegio, diversamente, ritiene che siano manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale astrattamente
ipotizzabili con riferimento agli articoli 3, 81 e 119 Cost. nonche'
quelle relative alla violazione del principio di irretroattivita'
delle norme.
5.1 Nel caso di specie, non viene in rilievo il canone di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., assurto nella giurisprudenza
costituzionale a clausola generale, anche quale limite immanente
all'esercizio della discrezionalita' del legislatore, in quanto la
questione di compatibilita' costituzionale della norma riguarda
proprio l'assenza di criteri utili a definire il grado di montanita'
- che in una materia coperta da riserva relativa di legge dovrebbero
essere necessariamente presenti - e non gia' la presenza di criteri
che possano essere reputati irragionevoli o lesivi del principio di
uguaglianza.
5.2 In relazione agli articoli 81 e 119 Cost., inoltre, il
Collegio rileva che se e' vero, ed in questo e' stato enucleato
l'interesse al ricorso, che un comune, precedentemente classificato
come montano, puo' essere leso dalla sostituzione di un'entrata
certa, quale quella derivante dal finanziamento a carico del fondo di
solidarieta' comunale, con un'entrata presunta e piu' difficile da
realizzare immediatamente e per intero, oltre che piu' onerosa per i
proprietari dei terreni agricoli stanziati sui territori comunali non
piu' esentati dal pagamento dell'imposta, quale il gettito derivante
dal pagamento dell'IMU agricola, e' altrettanto vero che non sembra
da questa previsione di legge desumersi alcuna violazione dei
precetti costituzionali.
In particolare, non appare ravvisabile alcuna lesione delle
prerogative costituzionalmente riconosciute agli enti locali atteso
che, come in modo condivisibile posto in rilievo dall'Avvocatura
generale dello Stato, il versamento di un tributo ha ontologicamente
insito un profilo di incertezza per cio' che riguarda sia la
corresponsione dello stesso, dipendente dalla volonta' del
contribuente o dall'eventuale accertamento del comune, sia la
quantificazione della prestazione che puo' dar luogo ad errori o
inesattezze, per le quali il comune e' comunque dotato degli
strumenti adeguati per accertare l'evasione o l'inesattezza dei
versamenti e ripristinare cosi' la regolarita' della posizione
tributaria.
5.3 Per quanto concerne, infine, la prospettata violazione del
principio di irretroattivita', occorre in primo luogo rilevare che la
riduzione delle esenzioni dall'IMU agricola per farne derivare un
maggior gettito annuo complessivo e' stata prevista dall'art. 4,
comma 5-bis, del decreto-legge 16 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012, come sostituito dall'art.
22, comma 2, del decreto-legge n. 66 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 89 del 2014.
Ne consegue che la modifica del regime di esenzione dall'IMU
agricola, avente decorrenza dal periodo d'imposta 2014, non puo'
dirsi abbia effetto retroattivo e, comunque, non puo' ritenersi leso
il principio di affidamento dei contribuenti prima esentati in
quanto, almeno dal 24 aprile 2014 (data di pubblicazione del
decreto-legge n. 66 del 2014), gli stessi erano in grado di conoscere
che il regime di esenzione sarebbe variato per ricavarne un maggior
gettito complessivo annuo.
Inoltre, per l'ipotesi in cui un determinato terreno, esente in
base alla previsione del decreto interministeriale del 28 novembre
2014, sia invece assoggettato all'IMU agricola in base alla
previsione dell'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015, ai sensi del
quarto comma 4 dello stesso art. 1, conserva efficacia in parte qua
il decreto interministeriale con esclusivo riferimento all'anno di
imposta 2014.
A cio' si aggiunga, ad ogni buon conto, che fra i precetti
costituzionali preposti all'ordinamento tributario non esiste il
divieto di retroattivita' delle norme, come invece accade per il
diritto penale ai sensi dell'art. 25 Cost.
6. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene
rilevante ai fini della decisione della controversia e non
manifestamente infondata, per violazione dell'art. 23 Cost., la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2015, n. 34, nella parte in cui,
alle lettere a) e b), prevede l'esenzione dall'IMU agricola per i
terreni ubicati nei comuni classificati totalmente montani o
parzialmente montani (in tal caso, ove posseduti e condotti da
coltivatori diretti e da imprenditori agricoli professionali)
nell'elenco dei comuni italiani predisposto dall'Istat, sicche' deve
essere disposta la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
e la sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948
n. 1 e dell'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 87.